构建不起诉案件“刑行衔接”机制 打造检府联动新模式

来源：最高人民检察院 作者：政治部 发表日期：2022-10-14 浏览量：2964

“健全行政执法和刑事司法衔接机制”是中央提出的明确要求。目前“两法衔接”更多关注的是行政机关向司法机关移送刑事犯罪案件的流程设计，对于司法机关向行政机关移送行政处罚案件的机制构建重视不足。近年来，随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的贯彻实施，刑事案件不起诉率呈逐年上升趋势，伴随而来的就是不起诉案件的后续处理问题，其中，不起诉案件刑事司法与行政执法的衔接尤为重要。对此，亟需充分发挥检察监督职能，完善不起诉案件“刑行衔接”机制，做好不起诉权的“后半篇文章”，以适应新时代检察工作新要求。

第一，明确刑事案件与行政案件的交叉范围。“刑行衔接”作为“两法衔接”的重要组成部分，其涉及的案件类型必然包含“刑行交叉案件”。根据行政处罚环节和对象的不同，“刑行交叉案件”可依据处罚状态分为：递进处罚案件、双罚并行案件、衍生处罚案件。递进处罚案件指行政机关移送的刑事案件，该类案件系行政机关在查处行政违法案件中，认为应追究刑事责任，转而进入刑事诉讼程序的案件。比如一盗窃行为达到了刑法中“数额较大”的标准，就从一个行政违法行为转变为刑事违法行为。双罚并行案件指基于法律法规的特别规定，必须同时进行刑事追究、行政处罚的案件。比如《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任”。衍生处罚案件是指对刑事案件作出非刑罚或免予刑罚处理后，导致后续行政处罚的案件。比如公安机关撤案、检察院不起诉、法院判处免予刑事处罚或作出无罪判决，但认为应当或者需要给予行政处罚的相关案件。“刑行衔接”首先是要包含递进处罚案件和衍生处罚案件，即检察机关作出不起诉决定后，需要给予行政处罚的案件。这里的不起诉既包括法定不起诉，也包括酌定不起诉和存疑不起诉。因为无论是递进处罚案件还是衍生处罚案件，在检察机关作出不起诉决定时，被不起诉人均未受到行政处罚。此外，“刑行衔接”也要包含双罚并行案件，这主要是体现检察机关的法律监督职能，避免行政机关怠于执法，确保行政处罚执行到位。

第二，建立检察机关与行政机关的衔接处理机制。“刑行衔接”机制最关键的一环就是检察机关与行政机关的衔接。对此，笔者建议从配合、监督、交流三方面建立完善衔接机制。首先是配合，检察机关在将案件移送行政机关前，应与行政机关进行事前沟通，给予行政机关一定的准备时间，这就要求检察机关要了解行政机关的办案规则、程序、工作流程。将案件移送行政机关之后，检察机关应配合行政机关询问和查阅卷宗，可以与公安机关等部门进行合作，传唤被不起诉人到案，为行政机关的询问提供条件。其次是监督，在依法作出不起诉决定并发出检察意见书后，继续加强后续追踪，积极跟进行政立案、处罚全过程，并要求行政机关在行政处罚执行完毕后及时反馈，保证行政机关高效执法，减少职能部门之间的推诿、扯皮现象。需要注意的是，开展行政检察监督，不能干预行政机关正常的履职，更不能替代行政机关履行本应由行政机关履行的法定职能。如果行政机关对被不起诉人作出的行政处罚确属不当，被不起诉人或其他行政相对人向法院提起行政诉讼，检察机关可以在案件进入行政诉讼程序之后依法进行监督。再次是交流，大力推进检察机关与行政机关信息共享和意见交流平台的建设，对于检察机关作出不起诉决定并提出检察意见的案件，检察机关应定期与相关主管部门召开联席会议，通报“刑行衔接”及处理中存在的问题，研究意见、对策，提出具体的解决方案。

第三，构建“刑行衔接”在检察机关内部的运行模式。“刑行衔接”机制的顺利运行需要充分发挥刑事检察部门、行政检察部门、案件管理部门等多部门的整体效能。为此，笔者建议在检察机关内部协作上着力加强两方面的建设：一是加强归口管理。加强归口管理，即将分散在刑事检察部门的涉行政检察职能归口行政检察部门行使。建议刑事检察部门在作出不起诉决定后，认为需要对被不起诉人进行行政处罚的，在提出部门意见后，将相关案件材料移送行政检察部门办理，行政检察部门对被不起诉人的行为是否需要给予相应行政处罚、其他相关人员的行为是否构成行政违法等进行全面审查。这样的运行方式的优点在于：既有利于减轻刑事检察官的办案压力，又可以增加行政检察案件来源，拓宽行政检察监督范围。二是建立推送机制。建立推送机制，即依托全国检察业务应用系统2.0，通过案件管理部门设置权限等方式，实行特殊结果自动推送。建议增设不起诉案件“刑行衔接”模块，梳理刑事与行政相交织的罪名，将是否提出检察意见作为“刑行交叉案件”不起诉程序的案卡必填项，只要相关案件被作出不起诉处理，系统将自动抓取相关线索，第一时间推送至行政检察部门办案系统进行监督。这样的处理方式的优点在于：一方面，可以通过必填案卡提示检察官主动履职，增强刑事检察部门“刑行衔接”的意识；另一方面，行政检察部门可对不起诉后的“刑行交叉案件”进行全面监督，对刑事检察部门认为不需要行政处罚的案件进行再次过滤，确保不起诉后检察权的顺利运行。