黄河文化遗产和自然遗产保护领域检察公益诉讼办案现状与思考

来源：第四检察部 作者：wzxjcy 发表日期：2025-06-05 浏览量：23

黄河文化遗产和自然遗产保护领域

检察公益诉讼办案现状与思考

河南省武陟县人民检察院 刘红云 毛伟[①]

黄河是中华民族繁衍生息的母亲河，是中华文化滔滔不竭的重要源头，是深深根植于中华民族灵魂的血脉之根。从青藏高原巴颜喀拉山发源至华北平原的山东东营注入渤海，绵延奔腾5464公里。数千年来，黄河孕育了丰富而又珍贵的文化遗产与自然遗产。长期以来，在党中央的集中统一领导下，黄河流域各级政府牢牢把握重在保护、要在治理的战略要求，不断加强对黄河文化遗产和自然遗产的整体性、系统性保护，管理机构基本健全，管理制度比较完备；经费投入逐步增加，基础设施较为完善；监测体系初步建立，遗产本底基本清晰；保护管理成效明显，供给能力得到提升。但同时，黄河文化和自然遗产保护在管理体制、人才队伍、行政执法、司法保障等方面仍面临一些困境与难题，影响整体保护成效的提升。

一、存在的现实问题。

（一）涉黄河保护相关法律规章尚未形成体系，缺乏系统性。法律对黄河文化遗产和自然遗产的保护是首要的。随着立法加强，关于黄河保护，目前形成了“一总三分，多点发力”的黄河保护法律体系。“一总”，即：《黄河保护法》；“三分”，即：《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》和《环境保护法》；“多点”，则是指与黄河有关或与文化、环境有关的其他法律法规等。这些法律法规，对于保护黄河文化遗产和自然遗产，实现人与自然和谐共生发挥着巨大作用。但也存在着司法适用率不高，缺乏整体协调性，可操作性不强等问题。如在黄河所流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东9个省（自治区）中，目前仅有宁夏和陕西颁布有专门保护黄河的地方性法规。针对黄河保护的规定，只能散见于一些地方性法律或者规章的条款之中，尚未形成体系，导致缺乏协调性、整体性。现实中各部门之间协调配合不够，不利于对黄河文化和自然遗产的就近保护、最大保护。

（二）法律规范不明确，行政机关履职主体和职责划分界定不清晰。主要体现在以下三个方面：一是行政机关依法履职判断标准认定不明晰。检察机关提起行政公益诉讼，需要具备“国家利益或社会公共利益处于被侵害状态”和“诉前检察建议回复期限届满”两个条件，且行政机关确属于拒不履职，现行立法尚未明确行政机关“依法履职”的判断标准。对此，目前学界形成了“行为标准说”“结果标准说”和“复合标准说”三种观点。“复合标准说”不仅关注行政行为履行过程，而且关注行政行为履行结果。在办案实践中，多数办案人员倾向于“结果标准说”，重点关注受损公共利益有无得到有效恢复、公共利益所处危险状态有无彻底消除等因素。这在一定程度上降低了文物和文化遗产保护公益诉讼检察审查难度，但也存在一定弊端。实务中，检察机关介入后，行政机关已积极向政府申请专项经费，但由于修缮经费尚未落实，此时若依旧认定行政机关未依法履职且将其作为被告提起诉讼，显然有违情理。二是专业知识缺乏。文物和文化遗产保护工作具有综合性、专业性强等特点，检察干警掌握的文物专业知识可能难以直接判断行政机关的履职效果，现行法律法规及办案规则也无法有效指导实践认定。检察机关在监督过程中仍需要听取行政机关和专家的意见建议，在各方尚未达成统一认识的前提下，直接认定行政机关未依法履行文物保护职责可能会遭受质疑。三是行政机关履职主体和职责尚未明确界定。文物保护法规定的文物保护主体过于宽泛，上至国务院文物行政部门、下至一切组织和个人，并未明确哪些行政机关对文物和文化遗产保护负有监督管理职责。尽管在文物和文化遗产保护行政公益诉讼案件中，检察机关可以对负有监督管理职责的行政机关收到检察建议后仍不依法履职的提起行政公益诉讼，但在司法实践中，由于文物和文化遗产遭受侵害的时间跨度往往较大且成因复杂，致使所涉及的行政监督主体比较广泛。加之近年来国家机构改革致使文物和文化遗产保护机关所享有的文物执法权出现分立，有的收归市、县文化市场综合执法局，有的则继续由文保单位行使，这种权责主体的不一致无形中增添了检察机关监督行政机关依法履职时如何确定监督对象的难度。

（三）流域司法协作机制需要进一步加强和完善。流域司法是流域法治保护的最后屏障，也是流域法治实施路径中的关键一环。2023年4月，最高检联合水利部在郑州举办首届服务保障黄河国家战略检察论坛，沿黄九省区检察院代表结合地域特色就黄河保护进行交流，这是加强流域司法协同机制的一个良好开端。但目前而言，该机制仍然存在以下问题：一是可操作性不足。现实中，大部分司法协作机制是以“意见”“框架协议”“备忘录”等形式体现，宏观规定较多，操作细则较少，有关责任承担的内容更少，虽然具有较强的宣传效果，但可操作性不足。二是存在一定程度的地方主义。由于地方各级检察院依行政区划设立，在人、财、物上高度依赖地方政府，容易形成司法保护的地方主义。三是办案尺度不统一。流域内不同地区的司法机关在办理案件时，由于司法理念以及对于法律法规理解的偏差，导致裁判尺度不一，不利于实现对黄河的最大保护。

二、解决问题的意见建议

针对以上分析问题，建议多措并举、凝聚合力，进一步健全和完善对黄河文化遗产和自然遗产的系统性保护。

（一）立法先行，进一步完善黄河保护法律体系。建议推动出台国家层面的《<黄河保护法>实施细则》《黄河文化遗产保护条例》《黄河自然遗产保护条例》，作为对《黄河保护法》的配套补强，对黄河文化遗产和自然遗产的保护做出更加详细、周密，可操作性更强的规定，进一步完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度。在保护优先的前提下，以法律形式明确各方权责边界、明确保护治理制度体系，规范对黄河保护和治理产生影响的各类行为。另一方面，黄河流域各省（自治区）要进一步增强系统性、整体性、协同性保护观念，加大对黄河保护的地方立法力度。结合本地黄河文化和自然遗产保护以及经济社会发展实际，因地制宜，出台对本地黄河文化遗产与自然生态予以整体性保护的地方性法规，统筹协调综合执法合作、司法协同、补偿修复、河沙治理、防洪安全等问题。

（二）转变理念，进一步强化履职提高办案质效。一是进一步明确文物保护主管部门依法履职的判断标准。针对黄河文物和文化遗产保护工作专业性强、修复难度高，整改时间长等问题，检察机关就文物和文化遗产受损问题向文物保护主管部门制发诉前检察建议后，在需要认定其是否依法履职时，要遵循司法权谦抑原则，综合考虑行政机关执法权的优先性与专业性，结合行政行为、整改效果及是否存在客观障碍等因素全面认定。二是制定单行法助力公益诉讼检察实践。通过在文物保护法中单列检察公益诉讼条款赋予检察机关享有诉权。2025年3月1日施行的修订后的《文物保护法》已赋予检察机关在文物保护领域的公益诉权。对检察机关而言，这让文物保护检察公益诉讼更有底气。三是在全面调查核实基础上确定被监督对象。因现行立法对文物和文化遗产保护监管职责的规定不明确，检察机关除了通过法律、法规、规章确定行政机关的具体职权和法定职责外，还应查明地方政府制定发布的权力清单、涉及行政机关职权、人员和机构设置的“三定方案”及地方政府出台的行使行政执法权的规范性文件，以便明确具有实质履责的文保单位。对于文物和文化遗产同时涉及多个应监督事项且需多个行政机关同时履行监管职责的，应充分考量不同单位的履职能力及履职预期效果来确定简单对象，可邀请各方参与诉前磋商会或公开听证会，并邀请人大代表、政协委员、人民监督员及文保领域专家参加会议，通过科学评估和公开协商明确各方义务。

（三）健全机制，进一步强化司法协作凝聚合力。一是以全流域保护、系统保护理念为指引，综合考虑各方面因素，按照循序渐进，稳步推进的原则，“跨行政区划”设立黄河保护专门法院、检察院，高度整合司法资源，对黄河保护案件实行跨区域集中管辖。二是扩大黄河协同保护的主体。要做强检察机关与公安机关、法院的协同，在证据调查收集、诉前沟通协调等方面做好衔接配合，协同解决疑难问题，提升黄河司法保护的效能。要做实检察机关与行政机关的协同，健全完善检察机关与文物保护、环境保护等职能部门之间的沟通磋商机制。检察机关根据办案需要，可以商请文物保护、环境保护等职能部门作出勘查、检查、鉴定评估、出具专家意见等协助。文物保护、环境保护等职能部门根据工作需要可以向检察机关进行法律咨询。三是加强检察机关与环保协会等社会公益组织的协同。注重从社会公益组织获取相关案件线索，积极支持社会公益组织提起文物保护、环境保护公益诉讼。四是注重发挥人民群众的力量。各级检察机关可以与文物保护和环境保护职能部门、社会公益组织等联手，制作一些既富有知识性，也具备吸引力、感染力的宣传图片、视频，发布至微信短视频、快手、抖音等主流平台，突出宣传典型案例，开展以案释法，提高群众黄河保护意识，引导社会各方力量积极参与到黄河保护工作中来，努力实现“黄河保护，人人有责，人人尽责”的浓厚社会氛围。