风雨同行二十年人民监督员制度打开法律监督新局面

来源：办公室 作者：wzxjcy 发表日期：2025-07-28 浏览量：15

风雨同行二十年

人民监督员制度打开法律监督新局面

张治会  朱鑫花[[1]]

重大制度的创设，既有其历史必然性，也有其现实必要性。2003年创设的人民监督员制度，既回应了“谁来监督监督者”的质疑，又为确保检察权在法治轨道上运行提供了保障。从创设以来，人民监督员制度历经了先期试点、扩大试点、全面实施、深化改革等阶段，监督范围逐渐扩展至所有检察办案活动，涵盖了“四大检察”“十大业务”，见证了20年来检察机关法律监督工作不断发展与完善的历史进程。

一、人民检察员制度创设背景与属性

法律监督权是人民赋予检察机关的权力，最终的权力来源是人民，人民自然是监督者的最后监督者。

2002年11月，党的十六大作出了“推进司法体制改革”的战略决策，将司法体制改革作为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措和政治体制改革的重要组成部分，进行了相应部署。为进一步接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法，2003年8月，最高检在天津、河北等10个省、自治区、直辖市部署开展试行人民监督员制度工作，并于当年9月出台《人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（实行）》，规定：“人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督”该项规定的出台，也标志着人民监督员制度的创设。

人民性是该项制度的基本属性。人民监督员来自人民。人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督，保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措，是体现人民当家作主、体现全过程人民民主“人民性”的必然要求，是直接性、基础性的人民监督形式，保证了人民群众对检察机关行使检察权的知情权、参与权、表达权和监督权，体现了现代法治理论中“人民主权原则”“人民民主”“人民当家做主”的本质要求，能够最大限度地尊重民意、汇集民智、凝聚民力，进一步让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

监督性是该项制度的核心属性。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民监督员制度主动、有效回应了法律监督全力如何保证公信力的之一，引入了外部力量监督监督者，从而推动形成“对监督工作的监督”。人民监督员直接介入检察机关的司法办案活动，对体现公平正义、保障人权的关键环节，展开亲历性的参与式监督，极大增强了司法办案的透明度，增进人民群众对检察工作的了解、认同和支持。

创新性是该项制度的与生俱来的属性。自创设之初，人民监督员制度即处在不断创新与完善之中。2004年，最高检在全国范围内开展人民监督员制度试点工作，并出台《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》；2010年，历经7年试点，最高检出台《关于实行人民监督员制度的规定》，标志该项制度正式实行；2016年，最高检出台《关于人民监督员监督工作的规定》《人民监督员选任管理办法》；2019年，最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，对人民监督员监督办案活动作出全面调整和完善。一项项具体的办法和规定，体现的检察机关对完善人民监督员制度的不懈努力和对规范检察权运行的审慎思考，更体现了检察机关对完善外部监督机制坚定不移的决心。

二、新时代人民监督员制度的演进

2018年，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《人民检察院组织法》明确规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”。至此，人民监督员制度正式成为一项国家法律确定的制度，不如正规化、法治化发展轨道。2019年，最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，将“四大检察”“十大业务”全部纳入人民监督员监督范畴，设定十种监督方式，人民监督员的监督从专项监督转变为全面监督。

人民监督员选任更加科学规范。2021年中共中央出台的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出：“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道。”扩大人民监督员队伍、畅通参与监督渠道已经成为摆在检察机关面前的新课题。2021年12月，为进一步深化人民监督员制度改革，规范人民监督员选任管理工作，最高检、司法部对2016年制定的《人民监督员选任管理办法》进行了修订，进一步明确了选任人民监督员的公告内容和时限，并明确支持工会、共青团、妇联等人民团体及其他社会组织推荐符合条件的人员成为人民监督员候选人。

人民监督员监督方式更加多元深入。当前，人民监督员监督检察办案活动的方式包括参与公开听证、巡回检察、检察建议研究提出和监督落实、法律文书宣告送达、案件质量评查、司法规范化审查等十种方式。这十种方式，使人民监督员参与权不再局限于某类案件或专项工作，是新时代检察机关自觉接受人民监督员监督的重要体现，既有检察机关邀请人民监督员参加的传统模式，又有人民监督员主动通过其他方式提出意见建议的新路径，还为人民监督员工作进一步发展留下了创新空间。

三、人民监督员制度发展展望

党的二十大报告强调，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。最高检在《2023年-2027年检察改革工作规划》中提出，完善人民监督员制度，建立人民监督员监督意见定期向司法行政机关反馈机制。

重视监督意见落实。最能体现人民监督员监督权利的核心内容，便是人民监督员监督意见的效力。《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》中，如果检察机关拟处理意见与监督意见不一致，“最终决定权掌握在该检察机关的检察长手中，仍然未能走出‘内部人监督内部事’的怪圈。”[2]因此，为增强人民监督员监督意见效力，应当规定被监督的检察院拟处理意见与人民监督员意见不同，经解释仍得不到多数人民监督员认同的，应提请上一级检察院进行复核审议。

完善人民监督员人员结构。随着“四大检察”职能不断完善与发展，检察机关的监督领域进一步拓展，遇到的各类疑难复杂问题也逐渐增多，需要邀请人民监督员参与监督的案件同样也越来越多。因此，应根据检察机关办案规模适当扩大人民监督员规模，并注重从法学专家或者律师担任人民监督员。

加强同司法行政机关的协作。检察机关应主动加强同司法行政机关的沟通协调，建立协作机制，共同研究解决工作中遇到的困难和问题，形成推动工作的合力。加强信息化建设，推动信息共享，努力实现司法行政机关与检察机关以及相关部门之间共享协同，实现工作流程便捷高效。